En opinión de nuestra actual gobernante, una posible solución a la falta de una ejecución oportuna de infraestructura (y en especial la considerada como emblemática) a nivel nacional, sería la implementación de un organismo público llamado Autoridad Nacional de Infraestructura. Para llegar a una conclusión que determine estar a favor o no de dicha propuesta, creemos pertinente, a partir de una visión global de la industria y en especial en contratación pública, tomar en cuenta cinco (05) aspectos relevantes en lo que a ejecución de proyectos en el Perú se refiere.
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El primer aspecto se refiere a saber si, lo que varios denominamos régimen general de contratación del Estado, regulado por la Ley Nº 30225 y su reglamento, es un régimen que satisface las necesidades de contratación y gestión contractual en el país. La experiencia nos indica que tiene existen fallas, desde una inadecuada selección de método de entrega de proyectos, pasando por una administración contractual con pocas herramientas de gestión efectiva, hasta llegar a escenarios viciosos de disputas donde el método de solución de controversias elegido promueve la desconfianza, la sobre fiscalización y la casi nula cooperación sobresaliendo como figura predominante el formalismo normativo antes que los principales fines del proyecto.
Sostener que, las fallas de la normativa pudieran originarse en los artículos X o Y de la Ley de contratación del Estado sería una grave equivocación. La normativa debe cambiar los conceptos y revisar los principios sobre los cuales se debe cimentar un nuevo entorno, el cuál debe cubrir las evidentes necesidades de nuestra industria en contratación pública. Por ejemplo, considerar un modo correcto para que los funcionarios públicos seleccionen un correcto método de entrega de proyecto y no establecerlo per se en la norma, es uno de los requerimientos fundamentales. La mayoría de los proyectos públicos incrementan el costo inicialmente presupuestado en dos, tres o a veces en cuatro veces debido a los defi cientes expedientes técnicos -segundo aspecto a considerar-, ya que en su gran mayoría el diseño no se elabora con los niveles de calidad exigidos, además de llevarse a cabo sin ninguna vinculación con la fase de construcción. Por lo tanto, el distanciamiento entre diseñador y constructor podría cambiar, y de acuerdo con la complejidad del proyecto, a asignar un método de entrega más adecuado como el de Diseño y Construcción, o el de Diseño, Procura y Construcción, donde en ambos escenarios el riesgo de diseño unido al de construcción se traslada a un mismo contratista. Así también, es posible considerar otros métodos de entrega como los contratos de gerenciamiento en construcción, donde se puede gerenciar, con diferentes especialistas, el contrato de consultoría para la elaboración del expediente técnico considerando al mismo tiempo la fase de construcción de modo cohesionado. No hay un método que sea el mejor (su elección depende del tipo de proyecto), pero la agencia de gobierno que se encargue de la inversión debe tener la flexibilidad y conocimiento técnico suficiente para elegir el más adecuado.
Dentro del primer aspecto relevante (proveniente de las fallas del régimen de contratación pública), se encuentra la necesidad de dar un giro de 180º con el fin de generar un nuevo ecosistema de acuerdos, donde la dirección del proyecto tenga herramientas efectivas de gestión contractual para ambas partes. De ese modo, por ejemplo, el contratista podría proponer a su cliente (la Entidad) soluciones eficientes y de modo inmediato ante algún obstáculo que impida la ejecución de las obras, solución que podría haberse originado a partir de un trabajo en cooperación con ambos equipos técnicos junto con una adecuada gestión temprana de riesgos. En dichas soluciones, ambas partes podrían priorizar acuerdos inmediatos que consideren el volumen de la inversión frente al beneficio social de la infraestructura en funcionamiento en poco tiempo, entre otros aspectos. Asimismo, creemos que es indispensable ahondar en el método de solución de controversias apropiado a la actividad de construcción, lo que sí ha sido considerado por la normativa actual en lo concerniente a las Juntas de Resolución de Disputas (JRD). Sin embargo, se requiere mayor efectividad en las funciones que realizan los miembros de la JRD, pudiendo tomar en cuenta ciertos elementos positivos que en la práctica proponen los Dispute Boards, herramienta que se utilizan en proyectos vinculados a los acuerdos gobierno a gobierno y en el ámbito privado. Sin embargo, los inconvenientes de mayor peso que obstruyen la efectividad del trabajo de los miembros de la JRD no provienen en mayor medida de sus propias funciones, sino, de la actuación de las partes, y en especial, de las atribuciones limitadas que tiene el funcionario público, siendo esto último el tercer aspecto a considerar y que desarrollamos un poco a continuación.
El tercer aspecto relevante considera como premisa la necesidad de un mejor manejo contractual frente a escenarios donde se requiere flexibilizar los acuerdos tomados con anterioridad, ello a consecuencia de los propios cambios del proyecto en la fase de construcción. Se necesita que el personal de dirección, de ejecución y de gestión, tanto por parte del contratista como del contratante (Entidad) tengan suficiente conocimiento técnico, contractual y de gestión. Junto con dichas condiciones, se requieren atribuciones suficientes por parte del contratante (el Estado) para que en mesas de trabajo y negociación directa se resuelvan de modo inmediato distintos inconvenientes que surjan en el devenir de las obras. Sabemos que los funcionarios públicos en su mayoría no pueden tener dichas atribuciones y en ciertas circunstancias huyen a éstas por el temor de una posterior investigación persecutoria de la Contraloría General de la República (CGR). En este aspecto, es indispensable reforzar la carrera del funcionario público, con una adecuada especialización, remuneración acorde a su perfil profesional, amplias atribuciones de negociación contractual, con un control adecuado de sus decisiones y alejadas de una vigilancia policíaca, casi persecutoria, donde la presunción de culpabilidad es una constante.
El cuarto aspecto por considerar tiene que ver con las ventajas que trajeron los planes inversión pública vinculados a los acuerdos de gobierno a gobierno. Como sabemos, el origen en el Perú de este tipo de acuerdos tuvo como objetivo inicial cubrir las necesidades en la adquisición de armamento bélico, toda vez que, al no ser un país conocedor de tecnología militar, recurrimos a otro Estado experimentado, para que, con su experiencia y conocimiento técnico, pudiéramos abastecernos de dicho armamento y del mantenimiento continuo para dichos equipos. Del mismo modo, ocurrió con los acuerdos gobierno a gobierno para los planes de inversión en infraestructura, donde se requirió la experiencia y transferencia de conocimiento de actores provenientes de otras industrias para la ejecución de los proyectos de inversión en el país. Así ocurrió en los juegos Panamericanos Lima 2019, y se está llevando a cabo en el proyecto de carretera central, el plan de inversión de Escuelas Bicentenario, en los proyectos que viene ejecutando la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, entre otros planes de inversión a nivel nacional. Mediante los acuerdos de Gobierno a Gobierno se genera un régimen especial de contratación pública (excluida de la norma general de contrataciones del Estado) donde se promueve la elección de un método de entrega de proyectos a consecuencia de una adecuada asistencia técnica especializada junto al uso de contratos estandarizados con herramientas de gestión y de solución de diferencias como el uso de los Dispute Boards, entre otros mecanismos contractuales que otorgan un mejor dinamismo que el actual régimen general de contratación pública. Varias de estas herramientas se pueden adaptar aún más a la realidad nacional e implementarse para los siguientes planes de inversión en infraestructura pública.
Una vez revisados estos 4 aspectos, queda el último aspecto por comentar y que es la respuesta a la siguiente pregunta ¿es beneficiosa la centralización de la inversión pública en infraestructura en el Perú en una entidad? Actualmente tenemos un espectro de casi 3,000 entidades públicas a nivel nacional, en los tres niveles de gobierno como el central, regional y local que año a año ejecutan sus correspondientes partidas presupuestales en ejecución desde infraestructura vial, pasando por hospitales, drenaje y control de cauces ribereños, escuelas, edificaciones de todo tipo, etc. Con dicha cantidad distribuida en pequeñas, medianas y grandes Entidades gubernamentales con sus propias oficinas o gerencias de infraestructura ¿es posible tener un plan de ejecución de proyectos articulado y que cubra las necesidades de la población de modo eficiente y global? Claramente la respuesta es negativa. Ante ello, debemos adicionar el flagelo social que significa la corrupción a todo nivel de la administración pública. Creemos entonces que, la respuesta a la pregunta que inicia el presente párrafo es que, creemos conveniente la concentración de funciones en un organismo público de inversión y ejecución, con suficiente capacidad técnica, dentro de la cual se puedan definir aspectos tan importantes como el método de entrega de proyectos, tengan funcionarios con suficientes atribuciones de dirección, negociación y gestión contractual, mejoren los métodos de solución de controversias con una herramientas más preventivas que resolutivas (posicionando más y mejor el uso de las JRD), resuelvan totalmente el grave error de seguir contratando consultoría que generen expedientes técnicos deficientes y en todo caso, fortalecer el vínculo entre el diseñador con el ejecutor en cualquiera de los métodos de entrega de proyectos elegido.
Considerando lo antes mencionado ¿será acertada la creación de la Autoridad Nacional de Infraestructura? Independientemente del nombre que tenga, como corolario del presente artículo es necesaria la concentración en un organismo, que pudiendo ser descentralizado (necesario en cada región), consolide la inversión y ejecución de los proyectos de infraestructura a nivel nacional, tomando en cuenta de modo indispensable los 5 aspectos mencionados anteriormente. Asimismo, no creemos que deba ser sólo para infraestructura emblemática como nuestra presidente lo indica, sino que, es necesario concentre la totalidad de la inversión de infraestructura nacional. Dicha propuesta avizora, sin lugar a duda, diversas ventajas que depende del mismo Estado el hacerlo realidad, entre las cuales podemos mencionar las siguientes:
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Poder controlar de manera concentrada los procesos de vigilancia anticorrupción;
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Llevar a cabo de modo efectivo un plan de ordenamiento territorial a nivel urbano y nacional, a partir de un programa articulado de ejecución de obras;
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Realizar un ordenamiento de territorial en el uso del agua, para la creación de un “mapa del agua” que pueda dar bienestar y salubridad a gran parte de la población;
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Planificación ordenada de inversión en infraestructura con una visión global del desarrollo nacional en distintas industrias productivas.
A partir de las ventajas mencionadas, el desafío será ayudar al país en la creación de dicha entidad, donde no deberá existir más una devolución de presupuestos por gestión deficiente, evitando que las fallas del sistema atrasen más el desarrollo y bienestar del Perú. Leer más
